按照现有的行政主体理论，党的机构行使执政权，通过路线、方针、政策等上升为法律以对全社会进行领导，党的领导是国家机构改革必须坚持的政治原则。

正由于这种当事人理论的片面性和局限性，使得行政法行为理论也局限于研究行政机关及其工作人员的职权行为(即行政行为)，而忽视了对行政主体的职权行为以外相对当事人非职权的行政法行为的研究和探讨。(16)部长救济是采用较为广泛的救济手段，也是英国行政复议中的重要环节，当公民的权利和利益受到行政机关侵害时可以向部长提出申诉，通过部长的行为纠正行政机关违法或不当的行政行为。

进入专题： 机构改革 行政职能 行政主体 行政救济 行政组织法 。可以说，行政主体理论的创新和发展，既是行政组织法在今后立法中的重要考量，也是行政组织法治化的必然走势。从原因透视，与西方行政主体理论无涉，这是社会发展和全球化必然带来的新课题。事实上，我国在改革开放后特别是进入21世纪以来，机构改革的重点在于如何转变政府职能，怎样处理政府与社会、政府与市场等的关系。在救济程序中，非政府组织作为行政主体时，其成员对其行为不服时可以申诉、复议或者诉讼。

既然传统的行政主体理论解构成为必然，如何重释符合新时代机构改革特征的行政主体理论值得探究，也给当下的行政法治提出了新的课题。⑥第三种主张是以现有行政主体理论为基础，完善或者重构行政主体理论。[47]施米特，见前注[44]，第213页。

[61]四是作为nomos而存在的根本法（具体生活秩序的政治决断）。[6]王叔文：《宪法是治国安邦的总章程》，群众出版社1987年版，第32页。通过制定立法总体规划来贯彻实施宪法。在争夺制宪权主体的历史中，欧洲宪法始终作为约束统治权或公权力的工具而存在，创造出人民与国家的对峙关系。

捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。毛泽东明确指出：我们现在要团结全国人民，要团结一切可以团结和应当团结的力量，为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。

其次，我们党领导人民制定的宪法，是社会主义宪法。正如习近平明确指出：维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。[13]彭真：关于中华人民共和国宪法修改草案的报告，载肖蔚云等编：《宪法学参考资料》（上册），北京大学出版社2003年版，第93页。[66]德国《基本法》为避免魏玛宪法约束公权力沦为方针条款的历史窘态再次出现，直接在第1条明确人之尊严不可侵犯，尊重及保护此项尊严为所有国家机关之义务。

宪法是中国共产党长期执政的根本法律依据，中国共产党依据宪法原则或精神、实质性解释相关宪法条款，做出重大政治决断，推动国家治理发展，是我国宪法实施最重要的方式，有学者概括为宪法的政治实施。对于这种立于两造之间、独立的宪法裁决机构，鲍肯弗德认为它面临三个挑战：一是宪法裁决机构无法脱离政治的牵引力，很难在政治意见和过程中保持中立，默勒斯从历史的角度进一步指出，这是因为宪法争讼处在一种双重对抗制逻辑中：它既是市民自由权对抗国家的政治意志表达，也往往是议会政治中由反对派发起的党派对抗。[63]习近平，见前注[42]，第9页。从一种大历史观来看，近代以来中国的历史舞台上产生了多部命名为宪法的文件。

第三，民主权利的核心在于权利保障与实现的平等性，体现了宪法的社会主义性质，暗含着对传统共和式民权观的继承。20世纪九十年代中后期的良性违宪论争议在坚持改革与法治辩证关系的叙事里已经不复有理论价值。

[82]上述例子均见习近平：深刻认识宪法修改的重大意义，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第197页。[46]习近平，见前注[1]，第126页。

除了通过完备的立法推动宪法实施，国务院和有立法权的地方人大及常委会页通过制定和修改与法律相配套的行政法规和地方性法规，保障宪法在职能范围和本行政区域内得到实施。近代欧洲对根本法的理解都停留在一种薄的根本法观念之上：要么是一种纯粹的组织规范，仅仅在建构国家的基础功能上理解其根本法地位，并没有实质的规范性主张。合宪性审查的标准包括宪法规范、原则和精神，从实质宪法和形式宪法两个层面构建起审查的标准体系。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。这个逻辑凝练为人民共和国宪法观，它以人民宪法为立宪之基础，它既是决断型的总章程，也是统合型的根本法。[13]将人民制宪上升为把握客观规律的活动，上升为体现自身意愿的抉择，从而彻底否定了人民共和国宪法是对西方经验的回应和追随。

人民的国家机构越是坚强，它就越有能力保卫人民的利益，保障人民的民主权利, [96]因此，承担合宪性审查职能必须是能够整体性体现人民最高共同意志的机关，这是对总章程和根本法这个实质宪法的最佳理性捍卫。正如孙中山指出的，近世各国所谓民权制度，往往为资产阶级所专有，适成为压迫平民之工具，民权为一般平民所共有，非少数人所得而私也。

[85]概括自习近平，见前注[42]，第13页。因此，权利防御型宪法对应的往往是宪法适用的实施模式，而治理型宪法对应的则是制度设计的实施模式。

[42]与契约论理解的作为市民竞争与反抗暴政工具的人权观不同，民主权利意味着一种共和式民权观，[43]即对天生之民平等实现权利、共享权利的追求，是四亿人民总体丰衣足食（孙中山语），不但要实现政治权利，也要追求经济上的总体自由，这既是社会主义性质的表现，也体现着中国传统民权观所蕴含的大同精神。[80]党的十八大以来，多次中央全会即依据宪法做出了若干重大改革决定。

彭真提出，现在的宪法修改草案规定的人民民主专政，不能理解为只是简单地恢复1954宪法的提法和内容。但这种观念认为，宪法作为最高法是由于效力上的最高授权地位、而非内容上的根本重要性。[83]现行宪法实施之初，老一辈宪法学家就非常准确地总结了立法机关具体化宪法的方式，包括：通过立法贯彻宪法确立的指导思想。然而，现行宪法规定的由全国人大及其常委会监督宪法实施的正当性究竟何在，我国合宪性审查又如何体现自身人民宪法的观念，则是依宪治国逻辑的最终体现。

四、治理型宪法与反思型宪法作为实施机制 （一）作为治国理政之总章程的宪法实施 以人民宪法为核心，以总章程和根本法作为基本框架，这样一种叙事回答了依何种宪法治国的问题.在此基础上如何依宪治国则是宪法实施的问题，对它的回答需要我们在前面思考的延长线上，进一步透视中国宪法实施真实的观念与机制。例如，社会主义初级阶段写入现行宪法，就表明了中国宪法能够将长远历史目的与当下具体情势进行区分，通过将阶段性设定为一种工具，以容纳更多有弹性的、侧重探索性的制度安排，避免了国家治理与社会发展的冒进与激烈变动。

[23]现代契约论集大成者罗尔斯将这个逻辑概括为：人民作为主权者诞生于社会契约的拟制，作为主权者的人民行使制宪权赋予宪法正当性，进而通过宪法蕴含的公共理性守护人民主权者地位。我国宪法建立在有特殊理论内涵的人民宪法基础之上。

例如，党的十八届三中全会通过解释基本经济条款，进一步明确了公有制经济与非公有制经济在市场经济条件下的地位。[66]Grimm, supra note [21], p.115. [67]肖蔚云，见前注[39]，第108页。

尽管中国宪法实施也蕴含着重要的人权保障目标，但它不是通过直接在具体法律争议中适用基本权利条款来实现，治理型宪法更多将其纳入国家宏观制度设计与安排中，通过执行这些制度来发挥权利保障功能。善于在一种弹性的规范结构中吸收经验现实的变动智慧，感受国家治理的现实需求。习近平指出全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。因此宪法实施必然要介入到国家权力配置、运行、相互关系等方面，介入到政治意志形成的民主过程，并实现调控与平衡。

[89]因为五四宪法规定的人民民主专政是同过渡时期的情况和任务相适应的。例如，根据《宪法》第41条规定的公民对国家机关及其工作人员违法行为享有申诉、控告、检举、要求赔偿的权利，来设计信访处理制度、行政诉讼制度、行政复议制度、国家赔偿制度，通过这些制度的运转来保障公民权利，从而是在制度设计视野，而不是个案处理思路上实施相关条款。

[53]习近平，见前注[16]，第214页。全国人大常委会的备案审查工作，当然就包括审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、不符合宪法精神的内容。

作为总章程，宪法实施一开始就与治国理政的功能紧密相连。另一方面，国家社会本身的深刻变化会导致中国宪法实施具有社会学上所讲的自反性特征，即自己产生自己的对立面，产生自我设定的难题和僵局，这个时候，在反思基础上的突变就是应对自反性的关键，宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果，才能具有持久生命力。